凤凰国际智库中国海上崛起报告：中国海上七步

凤凰国际智库中国海上崛起报告：中国海上七步

海洋利益五花八门，轻重缓急各不相同

近年来，中国维护海洋权益的行动引起国际舆论极大关注。一个原因是海洋的利用价值。以南海为例，澳大利亚罗维国际政策研究所亚洲安全事务专家罗里.梅德卡夫就形容为这是个“价值亿万美元的问题”。但这样的简单形容，无法说明到底什么是中国的海洋利益。

海洋占地球表面的71%，随着科学技术的发展，海洋在人类生活中的作用日益增加，各国都在以自己的方式追求海洋利益，各国的海洋利益有共性也有差异。大国追求海洋利益有自己的特点与优势。处于崛起进程中的中国，应该追求什么样的海洋利益，这在很大程度上取决于如何进行利益分类。

本报告把中国的海洋利益分为核心利益、重要利益、一般利益、次要利益四类。核心利益通常指一个国家必须全力捍卫的利益。重要利益指在不影响生存的情况下，一个国家应该尽最大力量保护或获取的利益。一般利益是指一个国家应该用一般性力量去争取与保护的利益。次要利益是指一个国家用少许力量去争取与保护的利益。

不同的海洋利益目标具有不同的重要性。例如核心利益决定了地盘儿和屏障，重要利益涉及在此基础上的存在与发展，而次要和一般利益是生计以外不那么重要的、可替代的好处与权利。

确定海洋利益目标的方式多种多样，本报告按照政治、安全、经济、文化、科学研究等功能领域进行简要分析。

海洋政治利益包括海洋主权、海洋管辖权、海洋管制权等。海洋划分为内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、外大陆架、公海等。沿岸国家的内水等同于领陆，领海除了无害通行权外也可以视同领陆，沿岸国家在这两部分海洋享有完全主权，大致上属于国家核心利益。

对于毗连区与专属经济区，国家享有不完全主权，即享有某些管辖权与经济活动权，因此属于国家的重要利益。各国对公海及其上空有平等的使用权，经过批准还可以开发特定区块的海底资源。这些属于一般海洋利益。公海的海洋运输通道通常具有可替代性，属于次要海洋利益。国际海峡与其他国家的专属经济区，在没有替代者时属于重要海洋利益或一般海洋利益，在有替代者时属于次要海洋利益。

安全包括传统安全（主要是军事安全）与非传统安全（军事安全外的其他安全）。非传统海洋安全利益包括海洋生产、商业运输、科学研究活动的顺利进行，主要指商业航行自由。传统海洋安全利益包括建立海上安全屏障，防止海上军事冲突、军事航行自由，主要是指军舰、潜艇、航空器（特别是飞机）的航行自由，特别是在其他国家专属经济区内的军事活动权，以及在其他国家领海内（国际海峡除外）的无害通过权。大部分国家认为专属经济区内的军事活动权等同于公海，军舰在领海内的无害通过无需预先通知或批准。中国这方面的立场正在发生变化。对于专属经济区内的军事活动权的立场已经与美国一致，但法律依然要求无害通过须经批准。美国迄今为止遵守了中国的这一法律要求。长远来看，中国有可能调整立场。这种权利属于中国的重要海洋利益。

海洋经济权益主要包括开发领海、专属经济区、大陆架资源，发展国家的海洋经济产业等。海洋经济占一些国家经济比重比较高，如越南大约为50%。海洋经济目前仅占中国GDP的10%，目标是到2030年达到15%左右，一些沿海省份提出了建设海洋经济大省的目标，这主要依靠专属经济区与领海。对于这些身份海洋利益属于重要利益，但在中国整体国家利益中的位置，可能少稍低，在一般利益与重要利益之间。而在公海海底的开发、远洋捕捞、在公海与国家海域的经济活动的油气开发与渔业养殖、在北极圈的经济活动等，属于一般海洋利益或次要海洋利益。

文化可以包括科学研究，海洋文化利益包括海上观光旅游，举办跨海域的文化活动，以及进行海洋科学考察、建立海洋科学基地等。文化海洋利益的获得与维护可以发生在内水、领海、专属经济区、公海、南北极，以及这些海域的上空，通常属于一般海洋利益与次要海洋利益，少数可能达到重要海洋利益。在南北极的科学考察活动，属于一般海洋利益或次要海洋利益。

区别中美海洋核心利益的不同

从力量应用的角度界定中国的海洋利益，有助于中国在和平崛起的过程中，合理追求从海洋获得的好处与享受的权利，避免制定过高的利益目标与不适当地使用国家能力。

如果把“保护世界主要海上通道安全”列为核心利益，等于赋予中国海军与美国海军同样的任务，这大大超越了中国海军能力，并将之引向与美方直接对抗的境地，显然背离了和平崛起理念。

一些利益涉及到政治、安全、话语权等，在国家利益中的重要性如何判断需要仔细权衡。这里列出三类：争议岛礁，国际海洋机制，国际司法与仲裁。

国家领土按照所处的位置可以分为中心领土与边缘领土。在民族国家体系诞生之前，国家的边疆是动态的，经常随着实力的变化而调整，通常没有边界。民族国家则要求对国家边界进行确认。这是许多冲突与战争的主要根源，尤其是当某些边缘土地对国家的生存与发展特别重要时。但有些边缘土地的所有权有争议。也就是说，其所有权（即主权）归属是不确定的，在领土归属谈判中属于可交易对象，不同于中心领土，即不属于通常意义上的领土。

海洋岛礁也是如此。那些远离本土、无人居住的争议岛礁，邻近国家对其所有权并不重视（军事要塞除外），一般属于次要国家利益。可一旦被发现附近海域有重要经济资源（化石能源、矿产资源等），则有可能升级为一般利益乃至重要利益，专属经济区与大陆架制度的建立加剧了这种升级，但一般很难达到核心国家利益的程度。

国际海洋机制的确定与维护，历史上多是大国起主要作用，如大陆架制度、海洋航行自由制度。国际海峡过境通行（ ）更是冷战时期美苏合作创造出来的一个概念。但在制定《联合国海洋法公约》酝酿与制定的过程中，中小国家通过抱团用力的方式，在某些议题上也发挥了主要作用，如群岛制度、专属经济区制度、海底资源共享制度、领海从3海里扩大到12海里等。《公约》被称作海洋宪法，包括中国在内的众多国家依法获得了大量的海洋综合利益。

对大国来说，国际海洋机制可能是某些部门的核心利益或关键利益，如美国海军就把全球航行自由列为自己的核心利益或核心价值。不过，这在美国国家利益中则难说达到了核心利益的程度，所以美国可以让自己长期处于“不批准《公约》但尊重其理念”的状态。对中国来说，海洋利益越来越多，用国际海洋机制来获取与保护自己的利益是必然途径，不同的海洋机制可能是次要利益、一般利益乃至重要利益，但不大可能达到核心利益的程度。

国际司法与仲裁是国际海洋机制的一部分，但具有相对的独立性。而且其公正性还没有被各国普遍接受，因此，即使是同意参加国际制度，不少国家会就某些条款作出保留声明，大国更是如此。

从军事的角度而言，中国有望成为世界海上老二，应构建“近海控制、区域存在和全球影响”的地区性海上力量；从参与海洋机制及秩序的角度而言，海洋政治多极化已经是大势所趋，中国要立志成为其中的重要一极；从对海洋开发利用的角度而言，中国要立足近海、放眼全球，积极成为世界第一大海洋经济强国。

历史永远是一面镜子，梳理西班牙、葡萄牙、荷兰、法国、英国、德意志帝国、日本帝国、俄罗斯、美国海洋强国兴衰的历史，我们不难发现一些恒定的历史规律。

一是海洋强国的长久维系需要一个开放有活力的经济体系和一个稳定高效的政治体制，这既是英美的成功之处，也是其他海洋强国昙花一现的重要教训；二是陆海复合型国家确实面临着陆海难以兼顾的困难，其海洋战略和政策的延续性往往很成问题，今天的中国仍然会面临当年法国和德意志帝国所遭遇的挑战；三是能长期称雄世界的海洋强国不仅具有强大的硬实力，还需要有必要的软实力，能引领世界海洋政治的发展潮流，如英国倡导的自由贸易，美国提出的航行自由都是他们长期主导海洋秩序不可或缺的“软实力”支撑；四是海洋军事及海洋经济必须协调发展，缺乏经济回报的海上强权注定难以持久，德意志帝国公海舰队和前苏联红海军的最大问题就是，其海上力量的发展已经远远超出其海外利益的需要，也远远超出了其自身能力。

面朝黄土背朝天太久，移步大海考验平衡

2015年8月31日，美国总统奥巴马对北极地区进行了一次访问。在此期间，五艘中国军舰驶过了阿拉斯加海岸外的国际海域。此举被西方媒体高度关注，并认为这是中国海军实力不断增强、活动范围不断扩大的例证。报道还回溯到2012年，称时任中国国家主席的胡锦涛在一次重要讲话中曾表示，将把中国建设成一个“海洋强国”，那是中国500年来第一次自称为海洋强国。

500年这个数字背后的隐含意义是，中国的经验不足。当前，中国海洋战略的经验不足。在尽可能短的时间获取经验、快速成长，这是中国的当务之急。为此，中国近年在海上走出去的方向和距离都在不断扩大。例如，积极参与马航H370在印度洋的搜救，首次参加环太平洋军事演习，长期在索马里护航，以及海军在不同海域的演习等等。

在这些行动的背后，一个核心问题必须重视，即如何平衡陆海两线的战略资源？作为一个陆海复合型国家，中国长期以来主要面临着陆上的压力，战略资源也主要是优先陆上，所以海上投入的战略资源相对较少。在未来，随着中国转变为一个海洋强国，必然会在海洋领域投入更多的战略资源。因此，如何合理配置陆海两线的战略资源，这将是一个重大挑战。

出门好似就遇一条小说里的“栓天链”

中国管辖的海域约为300万平方公里，不到陆地管辖面积的1/3，而且一半面积与其他沿海国存有争议。相比之下，美国、加拿大、澳大利亚等海洋强国管辖海域是中国的3倍之多。

从地缘政治来看，形势更为恶劣。美国国际战略研究中心(CSIS)主任张克斯（ )说：“从战略或军事运筹的视角出发，中国举目四望，会发现从日本列岛到菲律宾，形成了一张美国盟友及其他防务安排网，中国被包围其中。”

张克斯所言的，正是被大家广为熟知的“第一岛链”。这条岛链将中国南海、东海和黄海与太平洋分割开来。由于这条岛链的存在，中国海洋地缘显得非常不利，近海与大洋的通道被阻，中国力量向远海及大洋的延伸及辐射均非常困难。当前，尽管中国正在建设一支“蓝水”海军，但是在远离本国海岸线的海域，尤其是在所谓“第一岛链”之外展开行动，必须要面临美国及其盟友加强合围的挑战。

挑战者众多，压力包巨大

中国与美国、日本等海洋强国存在激烈的战略竞争；与此同时，东亚海洋国家群体性崛起，周边大多数中小国家对中国的海上崛起始终报以疑虑和防范的态度，中国几乎与所有的隔海相邻或相望的国家都存在海洋争议。

美国维护“自由航行”的行为不断给中国施加压力，并加大监控力度。以南海争端为例，美国长期以来坚持不选边站，但是始终以坚持“自由航行”的原则，向中国施加巨大压力。2016上半年，美国军舰很可能重演10月底进入南沙海域，并进入中国扩建岛礁12海里的戏码。此外，美国已把P8-A反潜巡逻机首次部署到新加坡，B52轰炸机不定期巡航南海，加之台湾加大对太平岛维权力度，以及日本政府假借民意支持干涉南海事物，在可预期的未来，围绕海上维权与反维权的斗争将更趋激烈。

中国面临的领土和海洋权益争端逐渐复杂化，并成为中国外交政策中的重要议题。

由于海洋争端涉及到多个国家，中国并非面对一个国家，而是要同时应对多个国家的挑战。 目前，周边国家抱团应对中国的趋势明显。钓鱼岛争端和南海争端南北联动的态势已经显现，这值得引起中国的警惕。在海洋问题上，中国同时面临着钓鱼岛争端和南海争端，为了共同应对中国，日本加强了与南海争端相关方的战略合作，日本介入南海争端的程度正在加深。换言之，日本与越南、菲律宾及其他国家已经在领土争端上形成了战略配合之势。

告状闹大，摆平能力大受瞩目

当前，中国面临的领土和海洋权益争端异常复杂，各国都试图论证自我立场的合理性。在这其中，除了实际占有，国际法依据和历史依据最为各国所倚重。

目前，菲律宾提出的南海仲裁案引起普遍关注。根据时间安排，联合国常设仲裁庭将在2016年上半年作出裁决。目前来看，裁决结果很可能对中国非常不利。在南海仲裁案的全过程内，中国坚持“不接受、不参与”的策略。但总体来看中国维护海洋权益的策略，中国在南海仲裁案中面临几个方面的挑战：。

一是仲裁可能对中国的国际形象与声誉造成损害。国际社会都注意到中国表示不会承认或接受仲裁结果，东盟与西方媒体也借机指责中国不遵守国际法。二是美、菲等国可能在裁决结果的所谓法理支持下，进一步加大在相关海域宣示其所谓航行自由的军事活动力度，加强军事准备，威胁中国主权和安全利益。三是如果菲方最后胜诉，其他南海声索国可能纷纷效仿，向国际法庭起诉中国。

这些挑战需要中国应尽快提出自己的争端解决草案，并努力促进其制定进行。此外，其他国家诉诸国际法解决争端，对中国外交政策形成了两个方面的冲击：其一，从外交政策的大方向来说，菲律宾、越南和美国等国家以国际法为工具，正在冲击着中国最高决策者对国际法的既有态度。其二，在微观层面，这给一些政府机构、智库和高校提出了更高的要求，以扎实做好国际法的研究工作，提供合适的政策建言。

台湾政治格局转变，应对需政治智慧

中国在海上的安全威胁主要来自美国。冷战后，美国曾经大力削减在亚太地区的军事存在。然而，这一局势在近年来有所变化。奥巴马上台以后提出了亚太再平衡战略，试图将战略重心放在亚太地区。在宏观层面上，美国执行的是一种全球收缩、亚太增兵的战略，这一战略给中国带来了严峻的挑战。

目前，美国正在发展新的战术应对中国海上崛起。作为“重返亚洲” 战略的坚定支持者，美国的鹰派们注定不会坐视不管，五角大楼必然会加强自己在西太平洋地区的军事存在。

最近一段时间，新美国安全中心、美国国际战略研究中心以及卡内基国际和平研究院等众多智库，都在为应对中国海上崛起向美国政府提供政策建言。他们支持美国对华实施强硬政策中国维护海洋权益的策略，建议强化美军的军事存在，推动美国与该地区国家的安全合作。

更值得注意的是，中国在20世纪90年代中期以来注意力还在台湾，这耗费了中国大量的战略资源。自从2008年马英九当选台湾地区领导人后，关系大幅改善，中国政府得以腾出手来，将战略资源投送海洋。

然而，随着2016年台湾“大选”尘埃落定，民进党大获全胜，台湾政局发生了重要改变。民进党重新执政，必然给台海关系带来一定的不确定性。在未来一段时间，一旦台海出现事端，大陆的战略资源不可避免地将被台湾问题有所分散，甚至可能出现三海联动的态势。因此，如何在台海问题和海洋问题上平衡战略资源，这考验着大陆的政治智慧。

美换新打法，或多强巡航阻力加倍

美国亚太再平衡战略的首要选举就是强化军事部署，美国计划在2020年之前将60%的海空力量部署在亚太地区。具体来说，美军在太平洋地区将会增加8艘军舰，增幅相对有限，但考虑到美国既有力量的强大，并且可以利用新技术和新概念来提升战斗力，其总体力量仍不能小觑。

此外，美国同样强化了陆上力量，在伊拉克战争和阿富汗战争之后凤凰国际智库中国海上崛起报告：中国海上七步凤凰国际智库中国海上崛起报告：中国海上七步，美国海军陆战队第一、第三远征军和美国陆军第25步兵师重返太平洋战区的基地。这一系列的举措，试图对中国形成总体上的战略压迫。

其次，美国正在调整亚太军事部署。前沿防御是美国西太平洋防务的基础，随着形势的变化，美国正在调整军事部署。美国将驻冲绳的部分海军陆战队转移至夏威夷、澳大利亚和菲律宾等地。未来，美国将在澳大利亚部署2500名海军陆战队员；美国还与菲律宾签署了一份为期10年的防务合作协议，美军将获准进入菲律宾的军事基地，这在冷战后尚属首次。美国已经强化已有的军事基地，并通过一系列举措来拓展其海军活动的空间。如果未来中美在西太平洋的冲突持续上升，美国也存在重建军事基地的可能，这需要引起中国的注意。

再次，美国针对中国的军事战略，提出了一些新的作战概念。中国在西太平洋的军事战略是以威慑大国干涉为核心，为此发展了一系列“杀手锏”武器，这也就是美国所谓的“反介入”与“区域拒止”战略。针对中国的这一战略，美国发展了“空海一体战”概念，这正是应对为了应对中国军事战略。

第四，两国的海空相遇，特别是美国巡航南海可能增加中美冲突的风险。美国长期在中国专属经济区及其上空频繁地进行海空侦察、测量活动，这加剧了中美的纷争和冲突。在两国的共同努力之下，中美签署了两个互信机制，设立了海空相遇安全行为规则，这有助于危机管控。然而，美国通过推动定期巡航南海应对中国的岛礁建设活动，这种挑衅行为加剧了中美之间的冲突。

整体来看，美国的海上策略战略并不复杂，包括强化联盟关系，加强军事力量，调整军事部署，发展新军事概念，这些措施招招皆是指向中国的短板和弱点。

对中国而言，更为棘手的是美国一直鼓动日本、澳大利亚等国联合巡航南海。如果南海争端持续紧张，未来不排除这些国家与美国联合巡航的情况出现。一旦出现联合巡航的态势中国维护海洋权益的策略，中国必然面临着极大的安全压力。

综上所述，在中美权力转移的大背景下，中美两国在西太平洋地区的竞争日趋激烈。在宏观层面上，中美两国海上力量的变化会引起两国对于西太平洋主导权的竞争。在微观上，钓鱼岛争端和南海争端，以及中美两国在海空相遇方面上也会有持续不断的冲突。可预见的未来，中国在国际法、外交和安全上恐怕将面临严峻的挑战。如何应对这些挑战，需要我们认真思考、审慎谋划。